澳门威尼克斯人16问：从贸易战、科技战到金融战：《美国优先投资政策问题8：最近市场和似乎认为美国对华战略和举措有所柔化、软化，冲突不及之前预期。应该如何理解《美国优先政策》的推出？

　　问题9：从之前特朗普对华加征10%的关税及AFIP看，特朗普第二任政策和拜登政府的政策思路，有没有什么区别？

　　特朗普于2025年2月21日（周五）签署了备忘录《美国优先投资政策》（America First Investment Policy，以下简称“AFIP”或“备忘录”），旨在保护美国国家经济安全，防范“来自中国的投资威胁”。该备忘录并非法律，也非行政命令，更多的是内部指引和施政思路，但意义深远，值得研究。正文备忘录参见白宫页面（）。

　　4.从方向上看，脱钩是双向、立体的：一方面，进一步限制中国对美国的投资，另一方面，进一步限制美国对中国的投资

　　5.同时要求鼓励更多来自美国“盟友国家”（如欧洲和日本）的投资，强调要利用这些友好国家的外国资本发展美国自己战略和尖端产业

　　1.限制或阻止中国对美国的“关键技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料、个人数据或其他战略及敏感领域”的投资

　　3.要求“防止中国通过可见和隐秘方式获取美国技术、知识产权和战略产业”，包括“通过第三方国家的合伙公司或基金”

　　5.针对“关键产业”、“关键领域”的定义是广泛的（“新兴和基础”）、动态的、持续更新和扩大的（趋势上看，只会增加，不会减少）

　　6.在“敏感领域”加强对“绿地投资”（greenfield）的监管，特别保护美国农田及敏感设施附近的不动产（不被中国投资与收购）

　　答：从上下文的精神看，美国决策者认为，中国以直接或间接的方式“投资”美国企业或标的，就有可能曲线“接触”美国关键产业和领域的人才、运营、技术，因此，必须从“源头”上防范、限制和阻止中国介入。未来，预计有中国背景或关联关系的企业、个人、实体投资美国的相关产业只会更难——具体难度程度可能取决于投资的方式/载体、权益的多少、与业务、资产的距离等。举例：中国资金对美国上市公司的纯财务投资大概率被认为距离很远；中国背景私募股权基金则被认为距离较近；中国企业/产业投资则可能被认为威胁较大

　　2.产业方面，扩大美国对中国的“半导体、人工智能、量子技术、生物技术、高超音速技术、航空航天、先进制造业、定向能，以及其他与中民融合战略相关领域的投资”

　　4.至于何为“军民融合”，哪些企业属于此类范畴？从美国及监管思路来看，基本上所列的所有产业都可以被划到这个范畴，而且可能还会不断扩大

　　6.有大量篇幅是针对金融的，提出中国利用美国投资者及资本市场，实现自己战略产业的现代化。尤其是明确指出“中国公司通过以下方式筹集资金：向美国投资者出售在美国及外国公开证券交易所交易的证券；游说美国指数提供商和基金将这些证券纳入市场产品中；以及采取其他行动以确保能够获得美国资本及随之而来的无形利益。通过这种方式，中国利用美国投资者为其军事发展及现代化提供资金并推动其进程”

　　7.进一步的，在投资类型方面，考虑对“包括私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张、公开交易证券的投资等投资类型”实施限制

　　8.资金来源方面，要求限制养老基金、大学捐赠基金及其他有限合伙人投资者投资中国相关产业，其中，特别强调要限制大学基金流向中国，要确保中国公司（作为“foreign adversary”）没有资格获得养老金计划的资金

　　9.为了“减少美国个人投资外国对手的动机”，将“审查是否暂停或终止1984年的《美国—中华人民共和国所得税协定》”

　　10.要求采取行动“保护美国投资者”，加强对在美国证券交易所上市的外国公司进行审计（不出意外的，中国企业将成为重要目标）

　　2)在AFIP里，重心被拓展到美国各类资金方对中国企业、产业的金融和资本支持。简言之，希望切断美国各类资本（包括民间资本）对中国关键产业的支持，将贸易战、科技战进一步拓展到金融领域，实现更加彻底的“脱钩”

　　3)所涉范围及场景极其广泛。举例，中国初创企业获得美国背景VC、PE的投资（所谓“美国背景”，包括GP及LP方）；中国企业在各种融资场景（例如发生在中国本土的并购、投资、退出）下获得的美国资金支持；中国企业在本土/离岸证券交易所（从A股到香港、美国、伦敦澳门威尼克斯人网站看电视剧、新加坡等地的交易所）IPO及二级市场交易中所能募集的美国资金

　　4)如果有人认为拜登政府时期已经有了相关政策，但对资本市场影响可控，“体感”还不够强的话，那么至少从AFIP提供的框架来看，从特朗普第二任及往后，将有全面的加强（后面再讨论该政策的延续性问题）

　　1)副总统JD·万斯不久前在巴黎人工智能大会上清晰提出了美国所谓的“AI纲领”，将AI作为决定美国与中国竞争（“新冷战”）的决定性因素

　　3)AI处在高速发展之中（对资源的获取、对产业生态的影响、在C端应用的推广等），只会加大AFIP的逻辑，而不会减弱AFIP的逻辑

　　1)“经济安全就是”，一切都被置于安全视角之下：无论是美国的产业（与美国的关系），还是中国的产业（与中国的关系）

　　2)“经济安全”的一个关键是“投资安全”，资本的导向、流动和部署对于产业、技术、就业、安全具有决定性影响，是核心竞争要素

　　3)AFIP明确指出，“美国要投资于美国的未来，而不是中国的未来”，明确要求美国企业、个人、资本、资金必须服务、服从于美国的国家战略

　　4)中国是美国最大的“外国对手”（foreign adversary），被作为唯一的针对的对象

　　答：AFIP也列示了一些政策，例如：1）要用更多的行政资源用于推动来自关键伙伴国家的投资；2）确保美国的尖端企业可以受益于外国投资资本（当然，不包括中国等“外国对手”）；3）为外国盟友投资设置“快速通道”，包括加速对超过10亿美元投资的环境审查等。

　　这里面的问题主要在于执行和落地：特朗普第二任政府最大的特征是在上和经济上同时破坏和传统盟友的关系，盟友考虑减少对美国的依赖，使得美国虽然可以推动和中国的脱钩，但不易实现“拉着盟友打中国”的局面。

　　问题8：最近市场和似乎认为美国对华战略和举措有所柔化、软化，冲突不及之前预期。应该如何理解《美国优先政策》的推出？

　　1)“美国优先”在特朗普2016年大选时即已确立，贯穿三次大选，是特朗普MAGA运动最核心的理念和纲领

　　2)“美国优先”的终极目标是维护美国本国的利益。在经济和发展领域，可以归纳为促进美国的本土产业、增加本土就业、增强安全（包括科技安全、经济安全、地缘安全等）

　　3)特朗普在选举期间提出了大量针对中国的经济和贸易政策，作为其选举议程的核心部分，AFIP与这些议程承前启后（参考作者前作《“脱钩断链”与“我中不能有你”——特朗普对华及全球贸易政策初探》（）

　　1)特朗普第一任内（2017~2020）的政策主要集中在贸易保护主义，例如对中国的301调查、全面加征关税等，主题可以被概括为：“贸易战”

　　2)拜登任内（2021~2024）延续了对特朗普首任的许多对华政策，例如维持了对华关税，同时系统性加大对中国的出口管制，限制对中国转让敏感技术（尤其是半导体和AI领域）；国内方面，主要通过《芯片与美国法案》、《通胀削减法案》及一系列行政命令，推行产业政策，促进美国本土产业的发展。国际方面，则注重加强盟友关系。总的方向来看，是减少对中国的依赖，“小院高墙”、“脱钩断链”。拜登的“贡献”，主要是将“贸易战”升级为“科技战”或“产业战”

　　3)特朗普第二任推出的AFIP，将对华战略进一步升级——基本可以理解为“金融战”或“资本战”。财政部长贝森特及商务部长卢特尼克都是职业金融家、投资家出身，有此“升级”应说毫不意外。唯一的问题只在于：这些政策将以何种方式落地

　　4)我们完全有理由相信，AFIP的核心精神和政策可以跨越两党，获得华盛顿主要政客及决策者的原则支持，并在特朗普本任政府之后得到延续及进一步的发展

　　问题9：从之前特朗普对华加征10%的关税及AFIP看，特朗普第二任政策和拜登政府的政策思路，有没有什么区别？

　　1.产业政策：在理念上，特朗普/共和党政府更加相信“市场力量”，要求放松监管、简政放权，反对“产业政策”；相比之下，党则更相信“产业政策”，愿意动用各种政府资源力量——包括财政力量

　　2.特朗普个人因素的“干扰”：特朗普政府的政策和推行很容易受到特朗普本人的兴趣、偏好、注意力、认知的影响，使其脱离其本来逻辑；拜登则严格遵循内阁及官僚体系给出的既定方案，不会擅用个人意志去影响和干扰主线。这里最典型的例子是盟友关系

　　1)AFIP明确强调要积极搞好和美国盟友及合作伙伴的关系，认为利用盟友资本是美国成功制胜的关键

　　4)背后固然和“美国优先”的逻辑有关（既然“美国优先”，自然不可能照顾其他国家的利益），但也和特朗普的个人意志、一时兴起澳门威尼克斯人网站看电视剧、认知局限、交易型的风格有关

　　5)简言之，在这样的情形下，虽然AFIP提出了要增加和盟友的投资往来，但由于特朗普高压打击欧洲盟友，只会让欧洲寻求减少对美国的依赖

　　6)然而，只要排除了特朗普的个人因素，有理由认为，特朗普以后的两党政府可以更好的落实AFIP背后的政策逻辑和导向

　　第一派是温和派、务实派：例如财政部长斯科特·贝森特、商务部长霍华德·卢特尼克、特朗普的“亲密战友”埃隆·马斯克等。他们的特征是企业家/金融家出身，经济逻辑导向，本质务实、灵活，并不积极主张美中实现全面脱钩（至少在现阶段），而认为应该设定某种边界，更好的“管理”美国和中国的经贸关系。

　　第二派是派、超鹰派：例如国务卿马尔科·鲁比奥、顾问迈克·沃尔兹、总统顾问彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）等——他们是“保守派”、“建制派”、“新保守主义”的政客或专业人士，思维上以安全和意识形态导向，主张美国与中国更全面的脱钩澳门威尼克斯人网站看电视剧。

　　以限制中国对美投资的监管抓手“CFIUS”为例，牵头是财政部长贝森特，但观点相左的人也被均匀地分布在委员会内——委员会的投票成员包括9个部门的负责人：财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室、科学与技术政策办公室；另有5个部门会观察并酌情参与相关决策活动：包括管理和预算办公室、经济顾问委员会、委员会、国家经济委员会、国土安全委员会等。

　　基本可以预测，在具体案例上，他们的观点可能有所不同，例如鲁比奥、沃尔兹等认为中国投资涉及安全问题，但贝森特、卢特尼克等认为中国投资在可控范围之内。此外，还有一干人等可以发挥影响作用，政府体系内的JD·万斯、米勒、纳瓦罗；政府体系外的马斯克，以及主要在坊间发挥作用的卡尔森和班农等。

　　答：提这个问题，可能主要由于特朗普目前在对华态度上表现出温和的状态。所以，许多国内观察者对特朗普签署AFIP略有“意外”，想知道特朗普“葫芦里卖的什么药”。

　　4.他并不刻意追求美国和中国的全面脱钩（美国到底要和中国实现多大程度的脱钩，在共和党/华盛顿内部有很大的分歧。特朗普属于无意寻求彻底脱钩的一派）

　　6.他是交易导向，认为以上一切都可以作为谈判和交易的条件。因此，对于AFIP的诠释和具体适用，也可以作为针对中国的谈判和交易条件

　　主流美国政客认为，TikTok对美国构成安全问题，其要在美国运行，则中方必须处置TikTok——控股比例小于25%，且切割关键技术和管理关系。该要求已被写成法律

　　特朗普则认为，TikTok没有什么实质的安全风险；股份方面，中国控个50%也可以。一切皆可谈。特朗普甚至对国会已经通过的法律也不以为意

　　在美国许多主流政客都建议杜绝中国在美国投资、酝酿推动剥处中国在美国的资产之时，特朗普却反复提及欢迎中国企业到美国投资落地。这显然和AFIP的导向不合

　　1）AFIP是一个“备忘录”（memorandum），备忘录主要用于内部指导，不需要引用法律依据，不需经过司法审查，颁布起来较为灵活。尽管其法律效力和行政效力弱于行政命令（executive order），但刚好“可进可退”

　　4）推出之后，可以给后续与中国谈判埋下“伏笔”，作为某种交易筹码（特朗普可以根据与中国谈判的结果，修改对AFIP的诠释，判断哪些情况下适用，哪些情况下可以突破）

　　1)扶持美国本土产业、增强美国的技术、人才和竞争力、创造美国本土就业、增加美国的税收，此外还有更多的引领和带动作用

　　一言蔽之，美国投资中国不行，中国投资美国企业也不行，但中国自带资本、技术、产业投资于美国本土是可以的。

　　1.特朗普当然愿意吸引中国企业和实体投资美国本土，因为这能带来产业、就业、技术，过程中美国“毫无损失”

　　2.只要中国能够“自带”资本、产业和技术，哪怕是敏感领域——例如在美国投资自建“半导体、人工智能、量子技术、生物技术、高超音速技术、航空航天、先进制造业、定向能”，也会大力欢迎，毕竟没有也没有什么损失

　　3.特朗普的算计是，如果中国愿意对美国本土投资，则减少对华关税、减少中国购买美国商品也是可以考虑的

　　4.特朗普是否是真心引资？从他个人角度来说，应该是真心引资的——因为对意识形态和安全毫无兴趣。对他来说，他可能真心认为中国企业（自带资源）赴美投资是个助力美国发展的好事

　　2.中国企业虽然非常精明，但拆开来看，毕竟经验不足（尤其涉及领域），可能存在系统性的错判风险，尤其当出现：

　　5)涉及对特定产业的判断（即认为自己的产业“不敏感”、“和安全没有关系”，不是AFIP覆盖的范围”

　　4.如果美国环境变化，则这些企业可能遭遇完全不同的待遇，包括被侵犯权益、要求剥处等（参考TikTok案例）

　　总体来看，特朗普因其特性，反而会让国人低估美国的与趋势。要看到，AFIP毕竟符合两党政客和决策者的共识，代表大的方向，其精神、原则大概率会在特朗普之后继续存续，保留在美国对华政策框架内，甚至可能通过国会行动，进一步上升为立法。尽管中国企业赴美投资有利于加深两国在短期的联系，加深彼此认识和理解，但从投资角度而言，必须结合美国，从长期视角看待中国赴美投资的潜在风险问题。

　　1.顾名思义，AFIP针对的是投资。因此，其最主要的影响是将贸易战、科技战衍生到资本和金融领域，并且可能成为美国对华经贸战略的核心组成部分

　　2.AFIP毕竟只是一个备忘录。市场需要逐渐消化其内容，观望美国政府的政策推行、执行落地及立法动态。如果我们判断AFIP代表的是长期方向的线)中国的许多新兴产业及领域（范围还会动态扩大）所能得到的美国背景资金、资本支持会持续减少

　　3)为了扶持战略新兴产业，中国需要大力发展本土的产业基金、本土的创业企业直接融资能力、本土的资本市场，以扶持相关产业的发展

　　3.产业侧，AFIP提出了大量关键产业、关键基础设施、关键领域。考虑到AI已经特朗普政府里的许多核心成员作为决定中美竞争的决定性因素。AFIP以金融为抓手，最有可能落地产业还是AI及关联领域。从上游量子技术、半导体的研发与制造、原材料、能源，到下游的应用——伴随AI应用迅速且全面的普及，可能铺开到一般的2C电子设备（从电动车、可穿戴装备到家用电器）。在未来，联系并牵动一切的注定是AI

　　最后，既然特朗普政府有了AI纲领，又有了AFIP，未来的大趋势是什么？AI的加速发展、竞争的不断加剧，对于脱钩，是加大逻辑，还是减缓逻辑？

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